在人民代表大会制度下进一步完善行使违宪审查权的可行性研究

时间:2020/5/28 来源：本网原创作者:佚名

在人民代表大会制度下进一步完善行使违宪审查权的可行性研究

违宪审查又称宪法监督，是指特定的机关依据一定的程序和方式，对法律、法规和行政命令等规范性文件和特定主体行为是否符合宪法进行审查并做出处理的制度。其作用在于保障宪法的实施、维护宪法权威、保障公民权利与自由。目前，世界上大多数国家都先后建立了违宪审查制度。

一、中国违宪审查机制的现状及改革的必要性

为了监督和保证宪法的实施，必须建立相应的违宪审查制度，这已成为我国理论界和实践的共识，成为法治社会发展的必须迈出的一步。但是目前我国的违宪法审查基本制度至今未能建立起来，已经成为推进依法治国、依宪治国方略的阻碍。

当前，我国现行宪法明确规定全国人民代表大会具有监督宪法实施的权力，全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法并监督宪法实施，也就是说我国的违宪审查权在法理上被赋予了全国人大及其常委会。

而在违宪审查权的实践中看，并没有专门机构来执行违宪审查，一般而言由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律在形成草案时已由全国人大法律委员会进行审查和讨论，再由委员长会议交由人大及其常委会讨论表决。可以说，全国人大法律委员会以及其他有权提出法律草案的机关在制定草案、行政法规、规章时理论上已经进行了事前审查。因此，可以说我国是有违宪审查权的，但是没有专门的违宪审查机关以及制度作为统一行使违宪审查权的支撑。

同时，目前的违宪审查是建立在充分相信行政机关、司法机关、军事机关以及人大专门委员会自觉且充分的尊重宪法的假设前提之下的。其不利于树立宪法权威和建立宪法至上的法治信仰，也就是说从长远看不利于依法治国和依宪治国理念的宣扬和贯彻。

制定宪法的目的本身就在于明确权限，将政治纳入法治宪政轨道，通过根本大法的形式来规定人民与政府以及权力机关、行政机关、司法机关等的权力及关系，其宗旨就在于把权力限制在合理的范围内。因而，从宪法颁布的动机看，其本身就相信不论立法、行政还是司法都有可能会侵犯和违反宪法规定的权力范围。因此，从法理上说必须建立统一的宪法监督机构具体统一行使违宪审查权。

现行宪法总纲第五条明确规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”虽然总体上各项法律法规均都符合宪法及其精神，但是也有少数法律法规或地方法规、部门规章存在违反宪法的现象或争议。因此，从推动依法治国方略，建设法治中国，保障各项法律法规均不得与宪法相违背的实践上亦必须建立统一的宪法监督机构具体统一行使违宪审查权。

二、国际通行的违宪审查机制的几种模式

违宪审查是国家权力过程中的一种基本纠错机制，是宪法正常运行的必要保障。因此，违宪审查并不神秘。从各国违宪审查制度的发展与运行中不难发现，目前世界各国违宪审查制度主要有三种模式、两种方法：

1、司法机关行使违宪审查权。此种模式的典型代表是美国。任何普通法院都可以通过受理公民的诉讼来行使违宪审查权。这是基于三权分立的政治体制，司法作为三权分立中的独立一部分，因此具有独立审查立法的权力。而这种模式中的许多案例，是与判例法制度相适应的。启动违宪审查程序的主动权始终掌握在公民手中。他们可以通过个案向任何普通法院提起诉讼，搁置违宪的立法；也可以在议会说服议员修改宪法，推翻违宪的判决结果。

2、立法机关行使违宪审查权。此种模式典型代表是英国。英国实行“议会至上”的宪政体制，内阁和法院由议会产生并对其负责，议会可以制定、修改和废止任何法律，包括各种宪法性文件；任何一部法律如果违宪，议会有权修正或废止。这种监督模式的最大优点在于它的权威性和有效性，从而保证了立法机关制定的法律得以更有效地贯彻和执行。

3、专门机关行使违宪审查权。此种模式典型代表是法国、德国、俄罗斯等。法国宪法委员会的主要职责就是“各组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决” 。在不同的国家里，违宪审查的部门不同，但是共同的是违宪审查机构的专业化与独立性，即专门审理政府或立法机关侵犯公民权利的案件，独立于普通法院、独立于行政机关，并且都关注过程合法性。

从违宪审查的手段上说，现代国家通过两种方式对法律及法律性文件的合宪性进行审查。一是事先审查，即在法律、法律性文件颁布生效之前所进行的合宪性审查，一旦被确认违宪，该项法律、法律性文件便不得颁布实施；二是事后审查，即颁布实施之后进行的合宪性审查。

三、中国违宪审查制度建立的可行性建议

《中华人民共和国宪法》明确规定中国政体为人民代表大会制度，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，一切机关由她产生，对她负责。同时，宪法明确规定全国人大及其常委会具有监督宪法实施的权力。因此，根据我国国情，违宪审查制度必须建立在人民代表大会制度下，由权力机关组建专门委员会统一行使违宪审查权。具体措施如下：

1、建立全国人大宪法监督委员会。在全国人民代表大会下成立宪法监督委员会，由该委员会具体行使全国人大及其常委会的宪法监督职能，并出具审查报告，违宪审查决定由全国人民代表大会及其常务委员会统一作出。宪法监督委员会的具体职权应在《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》或专制定门法律加以明确规定。

2、宪法监督委员会的性质与职权。宪法监督委员会作为全国人大专门委员会之一，是国家权力机关的组成部分，以审查报告的形式报全国人民代表大会及其常务委员会统一行使违宪审查权。全国人民代表大会及其常务委员会应当依据全国人大宪法监督委员会的审查报告作出相应的决议或决定。宪法监督委员会应当事前审查与事后审查并重，具体职权如下：

（1）审议全国人民代表大会及其常务委员会交付的被认为同宪法相抵触的法律、法律草案、决议案，国务院的行政法规、决定和命令，最高人民法院、最高人民检察院的司法解释，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出审查报告。

（2）国务院及其各部委，最高人民法院、最高人民检察院，中国共产党及各民主党派，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区、直辖市的高级人民法院、高级人民检察院，15个省级以上社会团体，全国人民代表大会一个代表团或30名以上的代表联名，全国10000名中华人民共和国公民联名可以向全国人民代表大会及其常务委员会要求就某项法律，全国人民代表大会及其常务委员会的决定、决议，国务院的行政法规、决定和命令，最高人民法院、最高人民检察院的司法解释，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出审查要求。全国人民代表大会及其常务委员会应当交付全国人大宪法监督委员会进行审查。

（3）全国人民代表大会及其常务委员会制定或修改的法律在表决前应交付全国人民代表大会宪法监督委员会审查，经全国人大宪法监督委员会审查合宪的可以进行表决并公布实行，经全国人大宪法监督委员会审查违宪的须重新修改法律草案直至通过合宪性审查。

（4）国务院制定的行政法规报全国人大常委会备案的，最高人民法院、最高人民检察院的司法解释报全国人大常委会备案的，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规报全国人大常委会备案的，较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会备案的，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会备案的，应当由全国人大常委会交付宪法监督委员会进行合宪性审查。审查合宪的全国人大常委会予以备案，审查违宪的全国人大常委会应当不予备案并责令制定机关予以修改。

（5）全国人民代表大会及其常务委员会应当依据宪法监督委员会的审查报告决定修改或撤销被认定同宪法相抵触的法律草案、法律，国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议。

（6）全国人大宪法监督委员会须严格依据宪法及全国人民代表大会常务委员会的宪法解释进行违宪审查。宪法监督委员会依法享有相应的职权，但不得主动提出或发起违宪审查。

3、宪法监督委员会的组织。宪法监督委员会依据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》或制定专门法律加以规范并组织之。宪法监督委员会由主任委员、副主任委员及委员构成，委员总数在20至30名。该委员会当选委员应当具备相当的法律理论和丰富的司法或法律实践经验，委员会任期与全国人大任期相同。宪法监督委员会根据工作需要，可以任命若干专家或必要人员作为顾问，由全国人民代表大会常务委员会依法任免，顾问可以列席宪法监督委员会会议，讨论违宪审查案件，发表意见或提出建议。宪法监督委员会应当充分尊重顾问意见，并记录在案。

宪法监督委员会是我国在人民代表大会制度下，为了保障宪法实施而设立的专门机关，它的设立有利于加强宪法和全国人民代表大会的权威，有利于维护社会主义法制的统一和尊严，而且将极大的促进我国法治的完善和进步。只有宪法切实得到有效实施，才能巩固人民民主专政，才能真正发挥人民代表大会制度，人民当家作主的地位才会得到充分保障，公民的民主自由权利才能不受非法侵犯，最终实现建设社会主义法治国家的任务和使命。